政策文件：中山市人民政府關(guān)于印發(fā)中山市城市更新管理辦法的通知

　　我市制定了規(guī)范性文件《中山市城市更新管理辦法》（中府〔2020〕93號）,，于2021年1月1日起實施,。根據(jù)《中山市行政機關(guān)規(guī)范性文件管理規(guī)定》（中府〔2015〕14號）的相關(guān)規(guī)定,，現(xiàn)就文件解讀如下：

　　一、制定背景說明

　　在省的政策指導(dǎo)下,，近年來我市陸續(xù)出臺了《中山市人民政府關(guān)于深入推進(jìn)舊廠房改造促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的實施意見》（中府〔2019〕65號）,、《中山市人民政府關(guān)于深入推進(jìn)舊村莊改造提升城市品質(zhì)的指導(dǎo)意見》（中府〔2019〕66號）等系列政策，持續(xù)推進(jìn)“三舊”改造,，在推動土地節(jié)約集約利用,、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、改善人居環(huán)境等方面取得了積極成效,。為進(jìn)一步規(guī)范我市城市更新管理工作,，有序促進(jìn)城市更新，結(jié)合我市實際,，對2018年,、2019年出臺的政策進(jìn)行了全面梳理和修訂，制定《中山市城市更新管理辦法》（以下簡稱《辦法》）,，修正和詮釋城市更新的概念,，對城市更新的流程作進(jìn)一步規(guī)范和明確，突出“以人民為中心”的發(fā)展理念,，落實政府主導(dǎo),、規(guī)劃引領(lǐng)、社會參與,、公開透明,、分類實施,、依法管理的工作要求,，明確舊村莊、舊城鎮(zhèn)改造“八個有利于”和舊廠房改造“六個有利于”的工作原則,。

　　二,、政策主要內(nèi)容

　　本《辦法》共五章三十一條，包括總則,、工作流程,、政策保障、法律責(zé)任,、附則五個方面內(nèi)容,。主要內(nèi)容如下：

　　（一）總則部分。主要闡述了指導(dǎo)思想,、工作原則,、規(guī)劃管理、計劃管理,、改造分類,、實施方式、職責(zé)分工,、資金保障等,。

　　1.“城市更新”的概念釋義?！掇k法》明確,，“城市更新”是指由政府及其部門、土地權(quán)利人或者其他符合規(guī)定的主體,，對特定城鄉(xiāng)建成區(qū)范圍內(nèi)的舊廠房,、舊村莊、舊城鎮(zhèn)實施拆除重建,、綜合整治,、局部拆建、局部加建,、復(fù)墾修復(fù),、歷史文化保護(hù)等活動。需要說明的是,，這里的“權(quán)利人”結(jié)合實際情況,，可以是所有權(quán)人、使用權(quán)人,，或者是可以按照“三舊”改造政策完善用地手續(xù)的實際用地人,，還可以是符合法律政策規(guī)定的承租人等。

　　2.城市更新的工作原則,。根據(jù)我市實際,，《辦法》明確我市開展“城市更新”的基本原則，強調(diào)城市更新應(yīng)該符合“八個有利于”原則,，即應(yīng)當(dāng)有利于提高土地節(jié)約集約利用水平,；有利于促進(jìn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和培育產(chǎn)城融合新業(yè)態(tài)；有利于為創(chuàng)新發(fā)展提供動力,；有利于提升城市形象和改善人居環(huán)境,；有利于加快補齊基礎(chǔ)設(shè)施短板、完善公共服務(wù)體系和滿足人民群眾日益增長的精神需求,；有利于全面提升社會服務(wù)和管理水平,；有利于發(fā)展和壯大集體經(jīng)濟,；有利于傳承和保護(hù)歷史文化。需要說明的是,，這是“城市更新”工作總體原則,，針對改造對象不同，工作原則將略有差別,，具體在舊廠房,、舊村莊舊城鎮(zhèn)改造細(xì)則中細(xì)化明確。

　　3.城市更新的基本分類,。按照對改造對象的改造程度,，《辦法》將城市更新分為全面改造、微改造和局部改造三種類型,。其中全面改造,，是指以拆除重建方式進(jìn)行再開發(fā)，或?qū)嵤┥鷳B(tài)修復(fù),、土地復(fù)墾等改造活動,；微改造，是指維持現(xiàn)狀建筑物主體結(jié)構(gòu)基本不變,，對附著于現(xiàn)狀建筑物進(jìn)行加建,、拆建，改變使用功能,，整飾修繕,、保護(hù)活化，完善公益性設(shè)施等改造活動,；局部改造,，是指保留符合規(guī)劃、建筑規(guī)范和安全標(biāo)準(zhǔn)的建筑物,，另行加建,、改擴建等改造活動。根據(jù)項目實際,，一個城市更新項目允許綜合利用全面改造,、微改造、局部改造等方式混合實施,。這里需要說明三點：一是“局部改造”類型,，是結(jié)合我市現(xiàn)狀用地實際創(chuàng)設(shè)的，主要用于用而未盡的工業(yè)用地,；二是“微改造”和“局部改造”均有加建的內(nèi)涵，兩者主要區(qū)別在于“微改造”的“加建”是附著于現(xiàn)狀建筑物的,，而“局部改造”則不是附著于現(xiàn)狀建筑物,；三是把《辦法》第二條所列舉的“拆除重建、綜合整治、局部拆建,、局部加建,、復(fù)墾修復(fù)、歷史文化保護(hù)利用等活動”歸類為三種類型,，這里的歸類與第二條所列舉的具體“活動”并不矛盾,。

　　4.城市更新的實施方式。按照城市更新實施土地整理的主體劃分,，《辦法》把城市更新分為政府整備改造,、合作改造、權(quán)利人自主改造三種實施方式,。其中,，政府整備改造，由政府作為土地整理的主體,，是指由政府通過征收土地,、收回土地使用權(quán)等方式對擬改造范圍內(nèi)用地進(jìn)行整備，并通過公開方式確定土地使用權(quán)人實施改造,；合作改造,，具體包括兩種種情形，一是村集體通過公開方式選定市場主體進(jìn)行合作改造的情形,，二是由擬改造范圍內(nèi)的全部權(quán)利人通過簽訂搬（拆）遷補償安置協(xié)議,、房地產(chǎn)作價入股、聯(lián)營,、收購歸宗等方式,，將房地產(chǎn)的相關(guān)權(quán)益轉(zhuǎn)移到單一主體后實施改造的情形；權(quán)利人自主改造,，簡稱“自改”,，是指單一權(quán)利人對其用地自主實施改造，這種情形主要是宗地改造,。

　　5.城市更新的資金保障,。結(jié)合我市城市更新工作特點和模式，《辦法》明確建立城市更新專項資金,，市,、鎮(zhèn)街政府建立健全資金投入機制，按各自事權(quán)將相關(guān)工作經(jīng)費納入本級財政預(yù)算,，保障城市更新工作持續(xù)開展,。

　　（二）基本流程,。城市更新基本流程總體分為“片區(qū)策劃”“項目實施和監(jiān)管”兩個環(huán)節(jié),，其中“項目實施和監(jiān)管”可以細(xì)分為項目實施和實施監(jiān)管兩個工作階段,。

　　1.片區(qū)策劃。

　　城市更新片區(qū)策劃主要工作包括標(biāo)圖建庫,、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)調(diào)查,、單元劃定、單元計劃,、單元規(guī)劃等,。首先，由鎮(zhèn)街政府結(jié)合省政策關(guān)于“三舊”改造標(biāo)圖入庫標(biāo)準(zhǔn)以及本轄區(qū)的改造潛力,、初步意愿調(diào)查等情況,，初步劃定擬改造范圍。然后,，根據(jù)職責(zé)分工,，由市城市更新主管部門或鎮(zhèn)街政府調(diào)查清楚擬改造范圍內(nèi)土地、房屋,、人口,、歷史文化遺存、公益性設(shè)施,、產(chǎn)業(yè)等現(xiàn)狀情況,，結(jié)合擬改造范圍的現(xiàn)狀情況，以連片街區(qū)范圍為標(biāo)準(zhǔn)劃定城市更新單元,。之后,，由市城市更新主管部門或鎮(zhèn)街政府組織編制單元計劃，按程序報市政府批準(zhǔn)后,，正式啟動單元內(nèi)相關(guān)項目的改造工作,。正式啟動后，由市城市更新主管部門組織編制單元規(guī)劃,。

　　2.項目實施和監(jiān)管,。

　　（1）項目實施階段,。主要是編制審批改造方案,。針對不同類型的改造項目，改造方案的具體內(nèi)容將略有不同（后續(xù)將分類配套相應(yīng)的格式文本）,，但均須包含改造地塊基本情況,、改造目標(biāo)與功能業(yè)態(tài)、改造意愿及補償安置情況,、改造主體及擬改造情況,、需辦理的規(guī)劃及用地手續(xù)、供地方式,、資金籌措,、時序安排,、預(yù)期效益,、實施監(jiān)管等基本內(nèi)容,。需要強調(diào)的是，該改造方案批復(fù)文件,，是項目享受優(yōu)惠政策的主要憑據(jù),，也是后續(xù)實施項目監(jiān)管的重要依據(jù)。針對需要公開引入市場主體實施改造的項目,，項目實施環(huán)節(jié)還需編制審批招商方案,，并按照經(jīng)批準(zhǔn)的招商方案，以公開方式按“價高者得”原則按程序確定項目改造主體資格,。

　?。?）實施監(jiān)管階段。要求全面落實協(xié)議監(jiān)管制度,，明確改造主體按規(guī)定與鎮(zhèn)街政府簽訂項目實施監(jiān)管協(xié)議,。其中，對政府整備改造的,，按土地公開出讓時的監(jiān)管條款實行,；對政府整備改造以外方式實施的，我市已配套了《項目實施監(jiān)管協(xié)議》標(biāo)準(zhǔn)文本,，根據(jù)不同改造類型,，分類細(xì)化明確了協(xié)議簽訂時限要求。此外,，為加強監(jiān)管工作力度,，增加工作透明度，《辦法》細(xì)化明確了信息公開要求,，明確改造意愿調(diào)查結(jié)果,、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)調(diào)查結(jié)果、已批準(zhǔn)的標(biāo)圖入庫,、單元計劃,、單元規(guī)劃、改造方案,、招商方案,，用地審批、項目監(jiān)管協(xié)議,、公開交易結(jié)果及改造主體確認(rèn)結(jié)果等信息按規(guī)定公開,。

　　（三）政策保障,。主要包括用地保障和行政司法保障兩方面,。

　　1.用地保障方面,。可以按歷史用地行為發(fā)生時的法律政策完善歷史用地手續(xù)是“三舊”改造最特殊的優(yōu)惠政策,，本《辦法》在全面落實省政策的基礎(chǔ)上,，結(jié)合我市項目實際，明確了城市更新項目用地可完善用地手續(xù)的情形,，并根據(jù)實施方式明確公開出讓,、協(xié)議出讓或劃撥方式供地。特別針對我市土地利用碎片化現(xiàn)狀,，為促進(jìn)土地整備,，《辦法》提出了支持土地整理的相應(yīng)政策措施。

　　2.行政司法保障,。本《辦法》結(jié)合《廣東省人民政府關(guān)于深化改革加快推動“三舊”改造促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》（粵府〔2019〕71號）的相關(guān)規(guī)定,，對城市更新項目涉及搬（拆）遷矛盾糾紛明確了基本處理原則。

　?。ㄋ模┓韶?zé)任,。主要明確市場主體責(zé)任和政府相關(guān)部門及其工作人員責(zé)任兩個方面。針對市場主體責(zé)任方面,，《辦法》強調(diào)對“以欺騙,、賄賂等不正當(dāng)手段”的處理規(guī)定，除依法依規(guī)追究責(zé)任外,，明確相關(guān)批準(zhǔn)機關(guān)有權(quán)收回項目改造權(quán),，并追究由此造成的經(jīng)濟損失。需要說明的是,，這里“項目改造權(quán)”結(jié)合項目實際,，可以是入圍企業(yè)資格、改造主體資格,，還可以是土地使用權(quán),。

　　（五）附則部分,。主要明確相關(guān)適用范圍和施行規(guī)定,。

　　三、重點條款解讀

　?。ㄒ唬╆P(guān)于基礎(chǔ)數(shù)據(jù)調(diào)查,。

　　開展基礎(chǔ)數(shù)據(jù)調(diào)查的主要目的，是為后續(xù)項目經(jīng)濟測量提供準(zhǔn)確數(shù)據(jù)依據(jù),?；A(chǔ)數(shù)據(jù)調(diào)查的內(nèi)容主要為擬改造片區(qū)內(nèi)的土地、房屋、人口,、歷史文化遺存,、公益性設(shè)施等現(xiàn)狀情況。

　　調(diào)查主體根據(jù)擬改造片區(qū)所在區(qū)域進(jìn)行區(qū)分：石岐,、東區(qū),、西區(qū)、南區(qū)和岐江新城規(guī)劃區(qū)內(nèi)等重點范圍,，由市城市更新局組織屬地鎮(zhèn)街政府開展,；前述區(qū)域以外的,，由市城市更新局指導(dǎo)屬地鎮(zhèn)街政府開展,。基礎(chǔ)數(shù)據(jù)調(diào)查結(jié)果由市城市更新局統(tǒng)一入庫管理,，并按規(guī)定公開,。

　　（二）關(guān)于項目開發(fā)量測算,。

　　開發(fā)量測算是項目經(jīng)濟平衡的核心內(nèi)容,。城市更新單元內(nèi)的開發(fā)量建設(shè)量包括基礎(chǔ)開發(fā)量和允許開發(fā)量?；A(chǔ)開發(fā)量主要考慮項目自身改造成本及其承擔(dān)的公益性設(shè)施建設(shè)成本,，該部分不計收土地出讓價款，每個項目的基礎(chǔ)開發(fā)量可通過后續(xù)配套出臺的測算規(guī)則相應(yīng)計算確定,。允許開發(fā)量是在城市密度分區(qū)的管控下通過城市設(shè)計確定,。允許開發(fā)量與基礎(chǔ)開發(fā)量部分的差額，通過公開競價方式確定應(yīng)繳交的土地出讓價款,。需要說明的是,，經(jīng)測算允許開發(fā)量等于基礎(chǔ)開發(fā)量時，認(rèn)為項目仍屬經(jīng)濟可行的,。

　?。ㄈ╆P(guān)于用地貢獻(xiàn)規(guī)定。

　　為加快補齊基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施短板,，《辦法》明確除改造為工業(yè)用途或非經(jīng)營性用途的項目外,，全面改造項目須分類無償移交政府建設(shè)用地，或者以幢,、梯或?qū)訛榛締挝粺o償移交建筑面積,。其中：

　　（一）按城市更新單元規(guī)劃實施的項目,，無償移交建設(shè)用地面積不小于項目總用地面積的15%,，且不小于3000平方米；按前述比例計算用地面積小于3000平方米的,，應(yīng)當(dāng)改為無償移交不少于項目計容總建筑面積10%的建筑面積,。該種情形,，移交建設(shè)用地優(yōu)先于移交建筑面積。

　?。ǘ┌船F(xiàn)行控制性詳細(xì)規(guī)劃實施的項目,，無償移交建設(shè)用地面積不小于項目總用地面積的15%，且不小于3000平方米,；或者無償移交不少于項目總計容面積10%的建筑面積,。該種情形，結(jié)合項目用地實際,，可以二選一,。

　　此外，為與我市土地公開出讓的現(xiàn)行政策銜接,，《辦法》明確,，對按現(xiàn)行征收及存量建設(shè)用地收儲政策實施政府整備后改造的情形，按照我市國有建設(shè)用地公開出讓有關(guān)公建設(shè)施配建和移交規(guī)定執(zhí)行,。

　?。ㄋ模╆P(guān)于支持土地整合。

　　為促進(jìn)土地整合,，逐步解決碎片化用地問題,，《辦法》結(jié)合省政策提出了三條支持措施：

　　1.改造范圍內(nèi)多宗用地，允許參照《廣東省人民政府關(guān)于深化改革加快推動“三舊”改造促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》（粵府〔2019〕71號）第（七）條規(guī)定,，將房地產(chǎn)相關(guān)權(quán)益轉(zhuǎn)移到單一主體實施改造,，并明確原房地產(chǎn)權(quán)利人憑經(jīng)批準(zhǔn)的改造方案，可以按照《廣東省“三舊”改造稅收指引（2019 年版）》（粵稅發(fā)〔2019〕188號）有關(guān)規(guī)定免征增值稅,、土地增值稅,。為促進(jìn)土地整合，《辦法》還明確,，村企合作改造的,，村集體名下的國有用地，可以通過市公共資源交易平臺公開遴選合作企業(yè),，并參照前述規(guī)定將房地產(chǎn)相關(guān)權(quán)益轉(zhuǎn)移到該村集體與合作企業(yè)約定的單一主體實施改造,。

　　2.結(jié)合我市歷史用地情況，為促進(jìn)土地整合,，明確在符合規(guī)劃,、權(quán)屬清晰、土地證載面積不增加的前提下,，經(jīng)相關(guān)土地權(quán)利人同意,，允許對項目建設(shè)用地界線進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。但為規(guī)范操作，參照省政策關(guān)于“三地”占主體地塊比例的規(guī)定,，要求調(diào)整前后界線范圍重合度應(yīng)達(dá)到97%以上,。

　　3.根據(jù)《廣東省人民政府關(guān)于深化改革加快推動“三舊”改造促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》（粵府〔2019〕71號）有關(guān)規(guī)定，明確位置相鄰的集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地,，可憑經(jīng)批準(zhǔn)的改造方案,，由相關(guān)村集體和政府聯(lián)合一并打包供應(yīng)、確定土地使用權(quán)人,，實行統(tǒng)一規(guī)劃,、統(tǒng)一改造。

　?。ㄎ澹╆P(guān)于土地供應(yīng)方式,。

　　《辦法》結(jié)合省政策規(guī)定，明確城市更新項目的國有建設(shè)用地供地方式主要包括：

　　1.政府整備后供應(yīng)為住宅,、商服,、工業(yè)等經(jīng)營性用途的，采用公開方式出讓土地使用權(quán),。

　　2.除第1種情形外，邊角地,、夾心地,、插花地或者通過公開遴選市場主體統(tǒng)一實施改造的項目用地，可以采用協(xié)議方式出讓,。需要強調(diào)的是,，為規(guī)范土地后續(xù)開發(fā)經(jīng)營，《辦法》要求屬完善歷史用地手續(xù)后供地,、原權(quán)利人為自然人的,，應(yīng)供地到該自然人為股東且股份比例與用地協(xié)議約定比例一致的項目公司。

　　3.符合國家《劃撥用地目錄》（國土資源部令第9號）規(guī)定的,，可以采用劃撥方式供地,。