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——《廣東省歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護條例》解讀
為全面貫徹落實習近平總書記重要指示精神和黨的二十大及二十屆三中全會工作部署，貫徹落實中辦,、國辦《關于在城鄉(xiāng)建設中加強歷史文化保護傳承的意見》要求,，深入落實省委“1310”具體部署，加強廣東歷史文化保護傳承法規(guī)制度建設,，省人大常委會于2025年3月25日審議通過《廣東省歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護條例》（以下簡稱《條例》）,，將于2025年5月1日起施行?！稐l例》在國家相關法律法規(guī)的框架下,，結合廣東實際，通過立法構建歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護的法規(guī)框架,，創(chuàng)新保護利用管理制度,，為建立健全分類科學、保護有力,、管理有效的城鄉(xiāng)歷史文化保護傳承體系提供堅實的法治保障,。
一、《條例》出臺的背景
?。ㄒ唬┤尕瀼芈鋵嵙暯娇倳浿匾甘揪窈忘h中央決策部署的需要,。習近平總書記在廣州永慶坊,、潮州牌坊街、汕頭小公園考察調研時,，對廣東歷史文化保護傳承工作作出重要指示,，為歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護工作提供了根本遵循。中辦,、國辦《關于在城鄉(xiāng)建設中加強歷史文化保護傳承的意見》等文件要求制定相關地方性法規(guī),，為做好城鄉(xiāng)歷史文化保護傳承工作提供法治保障。黨的二十大強調“在城鄉(xiāng)建設中加強歷史文化保護傳承”,；二十屆三中全會強調“傳承中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化”“推動文化遺產系統(tǒng)性保護和統(tǒng)一監(jiān)管”,。廣東歷史文化遺產資源豐富，歷史文化名城名鎮(zhèn)名村數量居全國前列,，通過地方立法進一步強化保護與利用工作,，是落實重要指示與決策部署的必然之舉。
?。ǘ┩晟茝V東歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護管理制度的需要,。國務院《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護條例》以及國家相關政策文件未對省級歷史文化名城、歷史地段等保護對象的具體工作程序,、活化利用措施,、監(jiān)督檢查等內容作出規(guī)定。廣東在實踐工作中也存在政府職責分工不夠清晰,、歷史文化遺產保護力度不足,、基層保護意識不強、文化傳承和活化利用手段單一等問題,。為進一步提升保護管理法治化水平,，亟需通過立法將行之有效的實踐經驗上升為法規(guī)制度，補充細化工作程序,、增加創(chuàng)新措施,、完善監(jiān)管制度，為歷史文化傳承與保護提供法治保障,。
?。ㄈ┱_處理保護傳承與活化利用關系，推進廣東經濟社會高質量發(fā)展的必然要求,。截至2024年12月,，我省有國家歷史文化名城8個，中國歷史文化名鎮(zhèn)15個,、名村25個,、街區(qū)1片；省級歷史文化名城15個,，歷史文化名鎮(zhèn)19個,、名村57個、街區(qū)113片,；歷史建筑4542處,。豐富的歷史文化資源對于提升文化旅游產業(yè)影響力和吸引力具有重要價值，并在推進“百千萬工程”,、促進鄉(xiāng)村振興等方面發(fā)揮了積極作用,。在做好歷史文化資源保護傳承的基礎上，充分活化利用好廣東歷史文化名城名鎮(zhèn)名村資源,，促進文化與經濟協調發(fā)展,，是全力推動廣東經濟社會高質量發(fā)展的必由之路。
二,、《條例》出臺的意義
?。ㄒ唬┻M一步完善廣東歷史文化保護傳承法規(guī)政策體系?！稐l例》作為省級層面專門針對歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護的法規(guī),，聚焦細化國務院《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護條例》和落實新時期城鄉(xiāng)歷史文化保護傳承新要求，緊密結合實際,，規(guī)定了政府和部門職責,，設置了申報批準、保護規(guī)劃,、保護措施,、傳承利用等章節(jié)條款，明確監(jiān)督管理要求和法律責任,。這不僅對《廣東省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》中歷史文化保護內容進行了必要拓展和補充,，更有利于規(guī)范歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護管理工作，為廣東歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護工作提供了法治保障,，進一步完善了廣東歷史文化保護傳承法規(guī)政策體系,。
（二）進一步提升廣東歷史文化名城名鎮(zhèn)名村系統(tǒng)性保護和統(tǒng)一監(jiān)管水平,?！稐l例》構建了系統(tǒng)性的保護傳承制度，涵蓋歷史文化資源調查評估,、預保護,、保護責任人、保護評估和巡查檢查五項制度,。這些制度覆蓋了從發(fā)現資源,、預先保護、納入保護對象到動態(tài)監(jiān)管的全流程,，確保保護工作的整體性和連續(xù)性,，通過將廣東的“實踐經驗”固化為法規(guī)內容,，為歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護管理工作提供有力制度支撐，進一步提升文化遺產系統(tǒng)性保護和統(tǒng)一監(jiān)管水平,。
?。ㄈ┻M一步促進廣東歷史文化資源的活化利用，為推動廣東文化強省建設提供有力支撐,?！稐l例》平衡保護與發(fā)展、保護與利用,、保護與民生,、整體保護與單體保護的關系，堅持保護優(yōu)先,、合理利用的原則,，提出各類保護對象的傳承利用要求，強化活化利用和技術創(chuàng)新,，挖掘歷史文化遺產的利用潛力,，實現保護與發(fā)展的動態(tài)平衡，將文化遺產轉化為經濟社會高質量發(fā)展的資源“引擎”,，促進歷史文化保護傳承與城鄉(xiāng)建設融合發(fā)展,，為推動廣東文化強省建設提供強大助力。
三,、《條例》的主要內容
《條例》以習近平文化思想為指引,，緊密圍繞歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護新形勢、新任務,、新要求,，將國家和省的各項決策部署以及我省歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護的實踐經驗上升為法規(guī)內容，全方位為廣東城鄉(xiāng)歷史文化保護傳承提供了法治保障,?！稐l例》共8章49條，通過規(guī)定相關部門的職責分工以及申報批準,、保護規(guī)劃,、保護措施、傳承利用,、監(jiān)督管理等,，構建歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護的法治框架。
?。ㄒ唬﹫猿终w保護,，推動歷史文化保護傳承與城鄉(xiāng)建設融合發(fā)展。
《條例》開張名義強調促進歷史文化保護傳承與城鄉(xiāng)建設融合發(fā)展的立法目的。做好整體保護,，強化宣傳引導,，凝聚全社會力量形成保護傳承的強大合力，為推進城市化建設與保護歷史文化脈絡相得益彰奠定了堅實基礎,，有利于使歷史文化成為提升城市魅力和軟實力的重要資源,。
一是明確保護總體要求?！稐l例》第一條強調促進歷史文化保護傳承與城鄉(xiāng)建設融合發(fā)展。第二十一條規(guī)定歷史文化名城,、名鎮(zhèn),、名村以及歷史文化街區(qū)、歷史地段應當整體保護,，保持傳統(tǒng)格局,、歷史風貌和空間尺度，不得改變與其相互依存的自然景觀和環(huán)境,，其保護利用應當符合相關標準和規(guī)范,；歷史文化名城、名鎮(zhèn),、名村以及歷史文化街區(qū),、歷史地段、歷史建筑保護范圍內的土地利用和建設活動應當符合保護規(guī)劃的要求,。
二是強化宣傳引導,。《條例》第五條規(guī)定應當加強歷史文化名城,、名鎮(zhèn),、名村保護相關法律、法規(guī),、規(guī)章和政策的宣傳解讀,，廣泛開展宣傳教育活動，普及保護知識,。鼓勵和支持廣播,、電視、報刊和網絡等媒體開辦歷史文化名城,、名鎮(zhèn),、名村保護宣傳欄目，制作相關普及節(jié)目,，播放相關公益性廣告,。
三是鼓勵社會參與。《條例》第六條鼓勵和支持企業(yè)事業(yè)單位,、社會組織,、個人等社會力量以捐助、捐贈,、設立基金會,、成立公益性社會團體、開展志愿服務,、提供技術服務,、直接投資等方式，依法參與歷史文化名城,、名鎮(zhèn),、名村保護和傳承利用工作。
?。ǘ├迩骞ぷ髀氊?，規(guī)范歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護申報審批程序。
清晰的職責分工和規(guī)范的申報審批程序是確保歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護工作有序開展的關鍵,?！稐l例》通過對工作職責和工作程序進行規(guī)范，提高保護工作的質量和效率,，夯實科學保護和合理利用的基礎,。
一是壓實政府部門職責?！稐l例》第三條規(guī)定縣級以上人民政府負責歷史文化名城,、名鎮(zhèn)、名村的保護與監(jiān)督管理工作,，將相關工作納入國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃,，根據本地實際情況安排保護資金，列入本級財政預算,，并規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府,、街道辦事處的職責。第四條明確省住房城鄉(xiāng)建設主管部門會同文物主管部門負責全省歷史文化名城,、名鎮(zhèn),、名村保護利用工作的指導、監(jiān)督和管理,，分類研究制定相關標準和規(guī)范,，地級以上市、縣級人民政府確定的保護主管部門會同文物主管部門負責本行政區(qū)域內歷史文化名城,、名鎮(zhèn),、名村保護與監(jiān)督管理具體工作，其他有關部門配合做好保護監(jiān)督管理具體工作。同時,，第四十四條規(guī)定了行政機關及其工作人員違反監(jiān)督管理規(guī)定的責任,，第四十六條規(guī)定了地級以上市、縣級人民政府因保護不力導致保護對象列入瀕危名單的責任,。
二是規(guī)范申報審批程序,。依據《條例》第二條和第四十八條的規(guī)定，保護對象包括歷史文化名城,、名鎮(zhèn),、名村以及歷史文化街區(qū)、歷史地段和歷史建筑,?！稐l例》第二章明確省級保護對象的認定條件和報批程序，第八條,、第九條,、第十條分別規(guī)定了省歷史文化名城以及歷史文化名鎮(zhèn),、名村,、歷史文化街區(qū)、歷史地段,、歷史建筑的申報,、劃定或者確定條件，第十二條對具體程序作出規(guī)定,。此外,，為確保保護的全面性，第十三條還規(guī)定符合條件而沒有申報或者劃定的省歷史文化名城,、歷史文化街區(qū),、歷史文化名鎮(zhèn)、名村的指定程序,?！稐l例》第三章對保護規(guī)劃的編制和報批程序作出規(guī)定，并在第十九條對規(guī)劃調整的情形作出具體規(guī)定,。第十六條規(guī)定了各類保護對象保護規(guī)劃的編制主體,，第十七條規(guī)定了規(guī)劃公示和專家評審的流程及要求，第十八條對規(guī)劃審批,、公布與備案作出規(guī)范,。為與國土空間規(guī)劃相銜接，第二十條還對規(guī)劃銜接作出規(guī)定,。
?。ㄈ娀^程管理，建立健全歷史文化保護傳承制度體系。
建立健全歷史文化保護傳承制度體系是實現長效保護的重要保障,?！稐l例》從預保護、保護責任人,、資源調查,、保護評估到巡查檢查等方面構建了全方位、多層次的制度框架,，避免出現保護和管理的斷層和真空,。
一是預保護制度?！稐l例》第十一條規(guī)定縣級人民政府應當組織開展本行政區(qū)域內歷史文化資源的普查,、核查和調查評估，經核實具有歷史文化保護價值的潛在對象,，縣級保護主管部門應當及時報送本級或者上一級人民政府確定為預先保護對象,，由本級或者上一級人民政府書面通知所有權人、使用人或者其他管理人,，并告知其在預先保護期內應當采取的保護措施,，并規(guī)定了預先保護期結束的情形。
二是保護責任人制度,?！稐l例》第二十二條明確了不同保護對象的保護責任人，第二十三條則對具體的保護責任作出規(guī)定,，保護責任人負責保護規(guī)劃的落實以及保護措施的具體執(zhí)行,，城市、縣保護主管部門應當書面告知歷史建筑保護責任人需要承擔的具體保護責任,，歷史建筑保護責任人發(fā)現有關隱患或者破壞行為的,，應當及時報告城市、縣保護主管部門,。第二十九條規(guī)定了歷史建筑的保護責任人負責歷史建筑的維護和修繕,。同時，為解決我省大量僑房因所有權下落不明,、無法與所有權人取得聯系或者所有權不明確等原因,，保護責任人無法對歷史建筑進行維護修繕的現實問題，本條還進一步規(guī)定所有權人下落不明,、無法與所有權人取得聯系或者所有權不明確的,，保護責任人可以按照規(guī)定代為辦理維護和修繕的審批手續(xù)。
三是歷史文化資源調查評估制度,?！稐l例》第二十七條規(guī)定縣級人民政府開展城市更新改造前,，應當組織開展歷史文化資源調查評估。未完成歷史文化資源調查評估的,，不得征收,、拆除區(qū)域內建筑物、構筑物或者改變歷史環(huán)境要素,。
四是保護評估制度,。《條例》第四十二條明確城市,、縣人民政府應當對歷史文化名城的保護狀況定期開展評估,，地級以上市、縣級保護主管部門應當對歷史文化名鎮(zhèn),、名村以及歷史文化街區(qū),、歷史地段、歷史建筑的保護狀況定期開展評估,，省人民政府住房城鄉(xiāng)建設主管部門應當會同文物主管部門定期對各類保護對象的保護狀況開展評估,。
五是巡查檢查制度?！稐l例》第四十條規(guī)定地級以上市,、縣級保護主管部門應當會同文物主管部門建立健全歷史文化名城、名鎮(zhèn),、名村以及歷史文化街區(qū),、歷史地段,、歷史建筑保護的巡查管理工作機制,，開展執(zhí)法檢查，及時發(fā)現并消除保護工作的隱患等,。
六是退出機制,。《條例》第十四條對確需退出保護名錄的情形作出規(guī)定,，明確因保護不力造成歷史文化價值受到嚴重影響的省歷史文化名城以及歷史文化名鎮(zhèn),、歷史文化名村、歷史文化街區(qū),、歷史地段,，批準機關應當將其列入瀕危名單，予以公布,，并督促所在地地級以上市,、縣級人民政府限期采取補救措施，補救后仍不合格的按照規(guī)定退出,。歷史建筑因不可抗力滅失或者損毀,，已失去歷史文化保護價值,，確需退出的，相關單位應當依照確定程序執(zhí)行,，并由所在地城市,、縣保護主管部門報送省人民政府住房城鄉(xiāng)建設主管部門、文物主管部門備案,。
?。ㄋ模﹪栏癖Ｗo措施，落實保護對象保護范圍內建設管控要求,。
嚴格的建設管控是保護歷史文化資源真實性和完整性的重要手段,。《條例》旨在為各類保護對象劃定嚴格的保護邊界,，防止不當建設造成不可逆的損害,，確保歷史文化的真實風貌得以保存。
一是規(guī)范保護標志牌設置,?！稐l例》第二十四條規(guī)定在保護對象核心保護范圍主要出入口或者顯著位置設置保護標志牌，保護標志牌應當在保護對象批準后六個月內設置完畢,，地級以上市,、縣級保護主管部門應當定期組織巡查維護并對破損、遮擋,、設置不規(guī)范等問題及時整改,。同時，第四十五條規(guī)定了違反保護標志牌管理的法律責任,。
二是加強負面清單管理,。《條例》第二十六條了在歷史文化名城,、名鎮(zhèn),、名村保護范圍內的禁止性活動，包括開山,、采石,、開礦等破壞傳統(tǒng)格局和歷史風貌的活動，占用保護規(guī)劃確定保留的園林綠地,、河湖水系,、道路等，修建生產,、儲存爆炸性,、易燃性、放射性,、毒害性,、腐蝕性物品的工廠,、倉庫等，在歷史建筑上刻劃,、涂污等,。同時，第四十七條設置了相關禁止性活動的法律責任,。
三是明確建設管控要求,。《條例》第二十七條和第二十八條對建設控制的一般性原則和特殊情況,，規(guī)定新建或者改擴建干線公路,、鐵路、高壓電力線路,、輸油管線,、高壓燃氣管道原則上不得穿越歷史文化名鎮(zhèn)、名村以及歷史文化街區(qū)的核心保護范圍,，并規(guī)定歷史文化名鎮(zhèn),、名村以及歷史文化街區(qū)的核心保護范圍內，不得進行新建,、擴建活動,，但新建、擴建必要的基礎設施和公共服務設施除外,。此外,，第二十八條還規(guī)定了歷史文化名鎮(zhèn)、名村以及歷史文化街區(qū)建設控制地帶范圍內新建建筑物,、構筑物,，應當符合保護規(guī)劃確定的建設控制要求。歷史文化名鎮(zhèn),、名村以及歷史文化街區(qū)保護范圍內改建,、翻建建筑物,，因保持或者恢復其傳統(tǒng)格局,、歷史風貌的需要，難以符合現行建設標準和規(guī)范的,，在保持原有建筑基底,，不改變四至關系，且不減少相鄰建筑原有建筑間距的前提下,，經專家論證后,，可以依法辦理規(guī)劃、施工許可等手續(xù),。
四是明確歷史建筑維護修繕等要求,?！稐l例》第二十九條規(guī)定歷史建筑應當按照保護規(guī)劃的要求和相關規(guī)范進行維護和修繕，不得隨意改變原有的高度,、體量,、外觀形象及色彩等。鼓勵優(yōu)先采用傳統(tǒng)工藝,、傳統(tǒng)技術,、傳統(tǒng)材料進行維護和修繕，并根據實際提高建筑耐火等級,，完善防雷,、防火、防蟲,、排水等設備設施,。第三十條規(guī)定對歷史建筑進行外部修繕裝飾、添加設施以及改變歷史建筑的結構或者使用性質的,，應當由保護責任人提出申請,，依法辦理審批手續(xù)，歷史建筑改造不改變現有使用功能的,，如條件不具備,、執(zhí)行現行規(guī)范確有困難應當按照不低于原建造時的標準執(zhí)行，改變現有使用功能的應當符合現行標準和規(guī)范,。
五是明確應急處置要求,。《條例》第三十一條規(guī)定保護責任人應當組織相關部門制定應急處置預案,，綜合運用人防,、物防、技防等手段,，提高防災減災救災能力,。保護對象遭受災害造成重大損失、發(fā)生或者可能發(fā)生危及安全的突發(fā)事件時,，縣級人民政府及其應急管理,、消防救援、保護主管部門應當及時采取應急措施,，組織搶救保護并及時向上一級人民政府報告,。
（五）推進活化利用,，提升城鄉(xiāng)歷史文化保護利用水平,。
推進歷史文化資源的活化利用是實現歷史文化傳承與經濟社會發(fā)展良性互動的重要途徑?！稐l例》在保護歷史文化的基礎上推進其合理利用,，有利于讓歷史文化資源“活”起來,，實現歷史文化保護與經濟社會發(fā)展的互利共贏。
一是編制保護利用實施方案,?！稐l例》第三十二條規(guī)定省人民政府住房城鄉(xiāng)建設主管部門應當會同文物主管部門編制城鄉(xiāng)歷史文化保護傳承體系規(guī)劃，并報省人民政府批準后組織實施,。地級以上市,、縣級人民政府應當按照省城鄉(xiāng)歷史文化保護傳承體系規(guī)劃制定歷史文化名城、名鎮(zhèn),、名村以及歷史文化街區(qū),、歷史地段、歷史建筑等歷史文化資源保護與利用的實施方案,，明確工作目標,、重點任務、保障措施等內容,。
二是分類明確保護利用要求,。《條例》第三十三條,、第三十四條,、第三十五條、第三十六條分類明確了名城名鎮(zhèn)名村,、歷史文化街區(qū)和歷史地段,、歷史建筑的保護利用工作要求。規(guī)定政府要補齊保護對象的基礎設施和公共服務短板,，改善人居環(huán)境,，歷史建筑保護責任人可以在確保建筑安全、保持原有外觀風貌和典型構件的基礎上,，通過添加,、更新和完善相關設備設施等方式適應現代生產生活需要，國有歷史建筑可以通過出租等方式合理利用,，所獲得的收益主要用于歷史建筑的保護修繕,、日常維護以及改善周邊公共環(huán)境等公共服務用途，支持在符合保護要求的前提下利用歷史建筑開設博物館,、方志館,、傳統(tǒng)工藝作坊以及開展文化旅游、研學考察等活動,。
三是強化技術指導、技藝傳承和文化挖掘,?！稐l例》第三十七條規(guī)定省可以根據實際建立歷史文化保護傳承專家?guī)?、歷史建筑修繕設計和施工企業(yè)名錄并動態(tài)更新，并提供專業(yè)技術指導和服務,。第三十八條規(guī)定省要建立健全歷史文化建筑修繕技藝傳承人和工匠的培訓,、評價機制等。第三十九條規(guī)定各級有關部門要加強歷史文化資源的搜集,、整理,、研究和保護，推動名鎮(zhèn)志,、名村志編修,，記錄、挖掘和闡釋文化價值和精神內涵,，推動歷史文化傳承和利用有機結合,。
四是提升保護利用數字化信息化水平?！稐l例》第二十五條規(guī)定地級以上市,、縣級保護主管部門應當會同文物主管部門開展各類保護對象歷史文化資源的數字化信息采集和測繪建檔工作，建立保護對象檔案并動態(tài)維護更新,。第四十一條規(guī)定省人民政府住房城鄉(xiāng)建設主管部門應當依托全省歷史文化資源信息監(jiān)管平臺,，建立歷史文化名城、名鎮(zhèn),、名村以及歷史文化街區(qū),、歷史地段和歷史建筑保護利用資源數據庫，促進全省信息互動和數據共享,，提升動態(tài)監(jiān)測管理水平,。
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